企业破产工作存在的问题及其对策

　企业破产工作政策性和敏感性很强，牵一发而动全身，稍有不慎，将产生强烈的冲击波，成为社会不稳定因素，也将严重影响经济的发展。近几年来，江西省新余市先后有一大批企业申请破产，全市法院严格依照破产法律、法规和政策规定，妥善审理每一件破产案件，取得了良好的法律效果和社会效果，同时也深切地感受到企业破产工作中存在的诸多问题。理性思考这些问题，对统一认识、协调行动、寻求对策，规范今后的破产工作十分必要。

    一、新余市实施企业破产工作的概况

    新余市自1998年始，先后有40多家国有、集体企业向人民法院申请破产还债。仅2000年至2002年，全市法院就受理企业破产案件32起，涉及资产和负债2.5439亿元，其中托欠金融机构债务1.317亿元,托欠国家税款、职工工资、劳动保险费和其他债务达到4288万元。这些申请破产的企业，由于长期处于停产和资产闲置状况，不仅职工的利益未得到有效保护，而且社会信用受到严重损害。同时，企业的停产致使大量的职工下岗，给全市的经济发展和社会稳定带来了许多不利的因素。为此，全市法院根据党委、政府的要求，按照积极、稳妥、依法、规范的原则，认真审结了每一件企业破产案件，最大限度地保护债权人的合法权益，盘活企业闲置资产，优化资源配置，缓解就业压力，促进经济发展，使企业破产与培植新的经济增长点结合起来，确保了破产案件的法律效果、社会效果、经济效果三者的统一。

    2000年至上2003年，全市法院共审结企业破产案件33起，清偿了拖欠的职工工资、社保、医保等费用1752万元，国家税款751万元，金融机构借款894万元，其他债务1293万元（破产企业的其他负债已全部核销），而且政府通过国有土地使用权出让，用获得的土地出让金、税金等安置职工1916人，解决了政府和企业多年遗留的历史问题。同时，通过对破产企业的资产公开拍卖，重新优化配置企业资产，培植新的经济增长点，新设立了一批企业。据渝水区法院统计，该院从1998年至2002年，共受理企业破产案件37件，已审结34件，破产企业通过公开拍卖，新设企业18家，刺激引导投资6000余万元，引进外资3000余万元，创造新的就业岗位800余个。如原停产9年的南英味精厂被浙江客商购买，已投入上千万元进行改造，设立了江西一力企业；原渝水机械电器厂、渝水热镀厂资产被重新组合设立了江西恒强塑钢有限公司；良山镇一批企业通过破产，多年闲置资产重新优化配置，获得了巨大的生机。几年的实践证明，通过依法实施企业破产，不仅维护了社会稳定，促进了产业调整，激活了闲置资产的效能，而且建立了企业优胜劣汰的有序进退机制，促进了全市市场经济体制的建立。

    二、当前企业破产工作中存在的问题

    企业破产制度尽管在我国确立了十几年的时间，但人们对此认识并不多。破产制度犹如一把双刃剑，人们从不同的角度去观察、去体会、去解读。肯定的有、疑虑的有、否定的也有。观念、认识的差异产生了对企业破产制度的价值及功能不同的评价。也正是由于认识的差异，造成人们在企业破产实施中的心态差异和巨大的利益冲突。尽管近几年来，企业破产工作在各级党委、政府的领导下，严格依照法律规定，取得了较为明显的法律效果、经济效果和社会效果，但受各种因素的制约，企业破产实施中还存在着一些带共性的问题。这些问题如不解决，不仅会影响企业破产工作的顺利实施和进一步深入，而且将对改革、发展、稳定的大局产生影响。这些问题主要表现在：

    (一) 对企业破产认识上存在误区

    认识上存在的误区，一度影响和制约着破产工作有序、健康地进行，归纳起来，主要有以下几种：
    1、破产就是逃债
    破产是指债务人不能清偿债务的情况下，作出某种宣告，并依法对其财产进行清理、分配的行为，是一种积极的清偿债务的行为，目的是保障债权人利益，维护社会信用，促进资源合理配置。企业经营不善、资不抵债，依法可以申请破产，但破产不是还债的唯一途径。能够通过加强管理、深挖潜力、调整产业结构或企业改制等方式盘活资产、激活的企业，就不应该选择破产之路，否则，就是社会资源的极大浪费。对此，一些企业或其主管部门的领导缺乏足够的认识，在没有对企业复苏重振采取有效措施的情况下，为逃避债务压力，而向法院申请破产，有的甚至在向政府请求破产的书面报告中，直接表明破产理由就是因为法院要强制执行等。这种借破产逃避债务的行为在法律上是一种恶意损害债权人利益的行为，也是不负责任的行政消极行为。

    2、破产就是甩包袱

    企业经营亏损，必然带来企业职工工资、医保、社保金被拖欠，职工生活难以保障，再就业困难，直接引发职工上访等诸多社会问题。面对这些社会问题，一些企业及其主管部门束手无策，于是申请企业破产，通过破产来“甩包袱”。破产固能可以甩掉上述包袱，但抱着“甩包袱”的目的和心态来破产，就背离了破产制度设立的积极意义。从另一个方面说，为甩包袱而破产，导致企业破产实施速度太快，在失业人员的保障制度又尚未建立起来的情况下，较短的时间内把大量失业人员推向劳动力市场，极有可能影响社会生活的正常秩序，危害经济发展的稳定环境，结果是企业和部门甩了“小包袱”，而政府和社会却背上了“大包袱”。

    3、为破而破、一破了之

    破产从经济学角度讲，是企业经营不善、成本过高、效益低下的体现，也是企业在市场竞争中失败的证明，直接表明经济资源配置不当，应当予以重新安排。从这个意义上来说，破产既是企业的终结，又是经济资源得以重生的开始，是经济摆脱困境，再造辉煌的一个转机，具有积极意义。企业破产制度作为调节市场经济的重要法律手段，具有迅速盘活闲置资产，优化资源配置，调节经济结构的经济功能，而一些企业及其主管部门对此认识不够，他们在受“破产逃债”和“甩包袱”思想的支配下，忽视企业破产制度的应有的价值功能，对破产制度的认识往往停留在“破”字上，认为破一个了一个，没有把企业破产与发展生产力结合起来，与培植新的经济增长点结合起来，与建立健康有序的市场经济体制结合起来，从而使破产制度失去了其应有的积极的功能和潜在的经济价值。

    4、轻债权人利益

    企业破产，社会首先关心的也是顾虑最多的问题是下岗职工安置问题。由于政府的公益目标与心理的影响，使许多人对破产工作的效能产生了认识上和法律上的错位，认为破产就是要解决好职工问题，职工不上访、不闹事就是实现了稳定，达到了破产的目的。为了安置职工，一些部门或领导常常违背法律的规定，做出侵犯债权人利益的行为，如强令债权人放弃债权，要求债权人放弃担保物优先受偿权，有的甚至向法院提出超出法律规定以外的财产处理和分配要求等。这种直接干预民事主体处分民事权利的行为，违背了民事法律规范的基本原则，也不符合破产法规定的破产债权依法、公平受偿的基本精神。破产企业的职工问题是个十分重要的问题，但解决职工问题，必须有一个原则和前提，必须依照法律和政策，另外还有一个责任定位问题。企业破产后，企业自身不能也无力解决职工问题，债权人也没责任和义务，职工安置的责任随着企业破产的宣告而直接转移到了政府部门。

    （二）政府行为色彩浓厚，破产规范化程度不高

    目前，企业破产中的政府行为普遍明显，且色彩浓厚。其一，由于企业破产涉及到破产企业职工的安置、职工生活保障等一系列现实问题，加之当前我国社会保障制度又极不完善，作为肩负社会管理职责的政府就不得不参与和干预企业破产，从而客观地也是自然地使企业破产成为一种政府行为而不是企业行为。其二，破产法规定破产申请既可由债权人提出，也可以由债务人提出，均出于债权人与债务人对自身利益维护的可行性考虑。但在企业破产实践中，由于企业与政府的产权联结关系及隶属关系，企业虽为独立法人，但政府的意志以及一些既定的政府行为目标，往往就亏损企业的存在与消灭、破产后如何处置破产财产、债权人的债权受偿范围与数额等作出事先设定与安排，并不遵从债权人与债务人的选择，也不注重法律的规定，忽视了人民法院的破产裁判权，也使一些并未达到破产界限的企业或有复苏可能的企业被政府出于功利目的和树立典型的意念，强行宣告破产。其三，企业破产工作是一项法律性和政策性很强的工作，破产的申请、清算组和债权人会议的成立，财产的清算和处置以及企业破产的宣告等，均须经过法定的程序并严格依照法律政策的规定进行，但在具体破产工作中，却往往出现政府或行政主管部门直接决定宣告破产，债权人会议形同虚设，清算程序走过场，“政府空盘子”的非正常破产的现象，这种行政直接干预破产程序或破产行政化的作法和问题，导致破产行为的法律坐标观念不强，规范化程度不高。

    （三）破产企业职工安置机制不畅通

    1、没有建立有效的职工安置机构。当前，在国有和集体企业申请破产后，一般由上级行政主管部门或政府从各个部门临时抽调人员建立职工安置机构，但由于工作人员临时抽调，机构临时组成，加上抽调的人员对职工安置相关的法律、政策知识不熟，工作经验不足，现有的职工安置机构还不能有效地行使政府安置工作的职能。这种临时性、不规范的安置机制，影响了安置的效能。
    2、职工安置职责不明确。在重职工利益轻债权人利益的思想支配下，在企业破产就是要安置职工、解决好职工问题的片面认识下，加之对企业破产法和职工安置法律政策以及人民法院的审判职能的不熟悉，一些部门和领导往往不能正确划分破产企业职工的安置职责，常常将一些本属于政府或行政主管部门的责任转嫁给破产清算组和人民法院，要求人民法院和破产清算组围绕如何安置职工开展审判和清算工作，使人民法院处于尴尬地位，也造成清算受阻，审判工作被动。
    3、没有职工安置预案或预案操作性不强。企业申请破产，应当事前制定职工安置预案，其目的是为了降低破产清算成本，提高审判效率，保证破产工作不会受到职工安置的困扰，从而得以顺利进行。但实践中，一些企业及其主管部门在申请破产时，有的没有预案，有的由于对企业破产、安置职工将遇到的问题缺乏足够的重视，制定的职工安置预案一般比较简单、粗略，操作性不强。随着破产进程的推进，一些与职工安置相关的矛盾和问题不断出现。为了确保企业破产的顺利实施，法院和清算组不得不投入大量的精力协助政府解决企业破产实施过程中出现的与职工安置相关的矛盾和问题，从而影响破产清算进程，增加了破产清算成本，降低了审判效率。
    4、职工安置费用标准不统一。现行破产企业职工安置经费，采取“一厂一策”的渠道解决，即那家企业破产，便使用那家企业的政府财政返还的土地使用权出让金和税金来安置职工。这就必然造成了土地使用权出让金和税金多的破产企业，安置职工的资金就多；土地使用权出让金和税金少的破产企业，则安置职工的资金就少。从而导致破产企业职工安置经费的不平衡，职工安置费用标准不统一。企业安置经费充足的，则安置费用标准就高，企业安置经费不足的，则安置职工费用的标准就低，而一些职工人数较多，拖欠职工工资、社会保险金数额较大的破产企业，往往受安置资金不足的限制，职工得不到有效安置，即有失公平，也容易引发社会不稳定因素。

    （四）部门利益比较突出。目前，企业破产职工安置资金一般是由企业主管部门支配，且该笔资金的数额比较巨大。在利益的驱动下，一些企业主管部门以安置职工的名义，利用支配安置资金和安置职工的职权，积极为本部门谋取利益。一方面采取多报安置人员数量、增加安置支出项目、提高安置标准等手段，要求政府财政部门多返还土地使用权出让金和税金，另一方面则采取压低安置职工费用标准或不予足额发放等办法，截留政府拨付的安置费用，有的甚至在财产分配时以职工要上访、会闹事为借口，要求清算组或人民法院超出法律规定的范围多留多分财产或经费。上述行为严重损害了职工的利益，干扰了人民法院依法独立办案，也损害了政府的形象。 
           
    三、实施企业破产工程的几点建议

    企业破产工作存在的上述问题无疑对破产法律制度的有效实施和破产工作的顺利开展带来了相当程度的影响和危害，而要解决和克服这些问题，需要我们从提高认识、转变观念、明晰责任、建立机制、规范破产秩序等方面入手。当前，应着重做好以下工作：

    （一）树立正确的破产观

    市场经济是以市场为主要配置资源手段的经济形式，它的运行过程自始至终是一个充满竞争的过程，它要求市场主体按照市场的需求配置资源，它鼓励先进淘汰落后，这就必然造成部分市场主体因不适应市场要求而退出市场机制。在市场经济和现代企业制度条件下，企业是以相对独立的产权主体身份参加市场竞争的。由于产权是相对独立的，具体化在某个个人或集团身上，市场竞争的风险也就是这些产权主体的风险。当一些市场主体配置资源不当，它必然遭淘汰，从而退出市场竞争，也即走向破产。因而在市场经济条件下企业破产具有客观必然性，而树立正确的破产观，对强化市场主体的竞争和风险意识，建立进退有序的市场机制，规范企业破产工作十分重要，也是当前摆在我们面前的一项紧迫任务。要树立正确的破产观，一方面要求在实施企业破产中始终以市场为导向，以盘活企业闲置资产、优化资源配置、发展生产力、维护社会信用、建立健康有序的市场机制为目标，坚决摒弃“破产逃债”、“甩包袱”、“为破而破”的思想，做到以“破”促“立”；其次，市场经济是法制经济，它要求企业破产以合法性为前提，严格依照破产法以及相关法规、政策进行，尽最大限度保障债权人利益，同时维护好职工的合法权益，力戒地方保护主义或部门保护主义；第三，要按照实事求是的原则处理企业破产中出现的问题，力戒急功近利，搞短期行为和利益驱动；第四，要加大对企业破产法律制度的宣传力度，进一步提高全社会对破产法律制度价值和功能的认识，增强各利益主体尤其破产企业职工的风险意识和依法办事、依法维权的自觉性，以确保破产工程依法、顺利实施。

    （二）弱化企业破产实施中政府行为的功利性，强化人民法院的破产裁判权，依法界定破产工作的政府行政行为和人民法院的司法行为

    破产工程是一项司法和行政职能兼具，司法行为与行政行为交互的工程，就企业依法破产还债、维护社会信用而言，它是一项严格的司法活动；就企业破产后的职工安置及其它社会问题的处理而言，它又是一项政府工程。因此，正确界定企业破产工作中哪些属于政府职能、哪些属于法院职责，十分必要。破产裁判权是人民法院审判权的重要组成部分，破产申请的审查与受理、破产宣告、清算组的组成、债权人会议的召开、财产清算及依法处置等都必须在人民法院的主持或监督指导下进行。作为社会管理者和行政权力行使者的政府应避免介入人民法院具体的司法活动，作为企业投资者或所有权人的行政主管部门，也无权处理其投资实体的破产事宜，均只能依据破产法律、法规行使其相应的权利并履行相应的义务，而不能超越法律、法规所规定的范围。

    （三）建立畅通的破产企业职工安置机制

    在目前社会保障体系尚未完全建立的情况下，破产企业职工安置只能由国家干预解决。政府和企业主管部门始终应采取得力措施，利用多种渠道，协调各方面关系，妥善解决破产企业职工的重新就业及其与之息息相关的权益问题。当前应迫切建立畅通的职工安置机制。

    1、建立有效的职工安置机构。职工安置机构改临时组成为相对固定。安置机构的工作人员采取临时抽调和相对固定选调的形式组成，即从企业主管部门产生的工作人员属于临时性的，安置工作完成以后即退出安置机构；从政府其他部门选调的人员相对固定，选择法律、政策熟悉，工作经验丰富的人员组成。相对固定的人员负责所有国有或集体企业破产后的职工安置工作，同时要制定比较完善的职工安置工作制度，加强对工作人员破产法以及与职工安置相关的法律、法规、政策的教育培训等，提高安置工作人员素质。

    2、明确职工安置职责。职工安置是各级政府履行社会管理职能，保障破产企业职工的正常生活和重新就业，维护社会安定的一项重要工作。明确职工安置职责，一方面要界定破产企业职工安置的责任主体，即各级人民政府及所属行政主管部门，具体工作由破产安置机构负责进行；二是要界定职工安置工作的范围。具体如下：（1）与职工签定解除劳动关系及安置合同；（2）处理党团组织、工会、妇联、计划生育等与职工管理相关的行政工作；（3）向职工宣传安置政策、接待、处理职工信访等工作；（4）处理与企业职工安置有关的其他工作。

    3、以职工的妥善安置作为申请破产的前提。今后企业申请破产，应当提出完善可行的破产工作预案，其中有关职工安置的预案必须详细具体。这样把职工安置工作前移，一方面可以为破产提供可行性研究，有利于政府站在全局的高度，对是否破产作出正确的决策，另一方面可以使政府对决定破产的企业职工安置工作提前规划，这样既可以降低破产工作成本，提高破产工作效率，又可以防止实施企业破产因职工安置问题而引发不稳定因素，确保企业破产的顺利实施，为经济的发展创造一个稳定的社会环境。

    4、设立破产企业职工安置资金专用帐户。将所有的破产企业的职工安置经费集中起来，组成政府职工安置基金。企业破产如果需要安置职工，则按照政府制定的统一安置费用标准，在基金中列支。这样可以避免不同企业破产职工安置费用来源不平衡、标准不统一所带来的负面影响，确保破产的企业职工都能得到平等、妥善安置。

    （四）杜绝部门利益

    为了从根本上杜绝企业主管部门借破产谋取不当利益的现象，实践中应采取以下措施：1、职工安置资金由政府财政部门统一管理。职工安置费用必须经过职工安置机构讨论通过并报政府同意后，由财政部门负责支付。2、加强职工安置工作的监督。对企业主管部门以及职工安置机构的工作进行适时监管，对借破产谋取不当利益的人和事，一经发现，坚决查处。3、对职工身份、安置费用标准以及工资、医保、社保费用标准进行张榜公布。这样一方面可以保证实事求是地确认职工身份，依法公正地确定和分配职工工资、安置保险费用等；另一方面也可以对企业主管部门和职工安置机构安置职工行为进行监督。